Oikeuskäytäntöä henkilökohtaisesta avusta
Henkilökohtaisen avun myöntämisedellytykset vammaispalvelulaissa
Henkilökohtaisen avun välttämättömyys
Henkilökohtaisen avun määrä
Vaikeavammaisuuden määrittely
Voimavarat avun tarpeen määrittelyyn
Henkilökohtaisen avun korvaukset
Työnantajamalli
Omainen avustajana
Henkilökohtainen apu työhön
Henkilökohtainen apu ulkomailla
Henkilökohtaisen avun suhde palveluasumiseen ja omaishoidon tukeen
Vaikeavammaisten henkilöiden henkilökohtainen apu kuuluu kunnan erityisen järjestämisvelvollisuuden piiriin (1.9.2009 lähtien). Palvelun myöntämisen perusteet on määritelty laissa osittain eri tavoin kuin aikaisemmassa henkilökohtainen avustaja -järjestelmässä.
Kunnat ja hallinto-oikeudet ovat tulkinneet lakia vaihtelevalla tavalla. Tästä johtuen tulkintalinjauksia on haettu korkeimmasta hallinto-oikeudesta, joka on vuonna 2011 linjannut avun myöntämiskriteereitä useissa ratkaisuissaan.
Osa tämän sivun oikeuskäytännöstä perustuu vammaispalvelulakiin ennen 1.9.2009 tapahtunutta muutosta. Tämä on huomioitava alla listattuja päätöksiä tulkittaessa.
Asiantuntijalausuntojen merkitys
KHO joutuu turvautumaan ratkaisuissaan kirjalliseen selvitykseen, koska hallinto-oikeusprosessissa asianosaisia ei yleensä kuulla henkilökohtaisesti. Tämän vuoksi erilaisilla asiantuntijalausunnoilla on suuri merkitys selvitettäessä henkilön toimintakykyä.
Pelkkä lääkärinlausunto ei välttämättä anna oikeaa kuvaa henkilön toimintakyvystä ja voimavaroista. Puhe- tai muun terapeutin lausunnot antavat yleensä hyvän kuvan henkilön mahdollisuuksista ilmaista itseään. Oman tahdon ilmaisua voivat kuvata myös läheiset henkilöt tai lähityöntekijät.
Henkilökohtaisen avun myöntämisedellytykset vammaispalvelulaissa
- Kunnan on myönnettävä henkilökohtaista apua sellaiselle vaikeavammaiselle henkilölle, joka täyttää vammaispalvelulaissa asetetut avun myöntämisedellytykset.
- Vaikeavammaisuuden kriteerinä on vammaispalvelulain mukaan pitkäaikaisesta tai etenevästä sairaudesta tai vammasta johtuva välttämätön ja toistuva avun tarve, joka ei johdu pääasiassa ikääntymiseen liittyvistä sairauksista ja toimintarajoitteista.
- Vammaispalvelulain mukaan kunnalla ei ole erityistä velvollisuutta järjestää henkilökohtaista apua, jos vaikeavammaisen henkilön riittävää huolenpitoa ei voida turvata avohuollon toimenpitein.
- Koska henkilökohtaisen avun tarkoitus on auttaa vaikeavammasta henkilöä toteuttamaan omia valintojaan, henkilökohtaisen avun järjestäminen edellyttää, että vaikeavammaisella henkilöllä on voimavaroja määritellä tarvitsemansa avun sisältö ja toteutustapa.
Henkilökohtaisen avun välttämättömyys
Avun välttämättömyyttä ja henkilökohtaisen avun tarvittavaa laajuutta arvioitaessa on otettava huomioon
- henkilön saamat muut palvelut
- käytössä olevat apuvälineet tai apuvälineet, jotka olisivat mahdollisesti myönnettävissä ja käytettävissä
- henkilön perhesuhteet.
- henkilön oma käsitys ja mielipide
- henkilön elämäntilanne kokonaisuudessaan
- palvelusuunnitelma
Henkilökohtaisen avun välttämättömyys on arvioitava aina ottamalla huomioon henkilön yksilöllinen avuntarve ja hänen elämäntilanne kokonaisuudessaan. Välttämätön tarve henkilökohtaiseen apuun voi olla rajattua ja voi esiintyä esimerkiksi pääasiassa kodin ulkopuolella.
Tavanomaiset elämäntoiminnot, joihin henkilökohtaista apua järjestetään, määrittyvät osaltaan palvelunkäyttäjän omien valintojen perusteella. Henkilökohtaisen avun käyttäjällä tulee säilyä oikeus itse määritellä, mihin ja missä hän käyttää avustajaa tai muulla tavoin järjestettyä henkilökohtaista apua.
OKA 12.3.2008 (1052/1/06)
Valtioneuvoston oikeuskansleri arvioi ratkaisussaan minkälaisia oikeudellisia vaatimuksia perustuslain 19 §:n 1 momentista katsotaan julkiselle vallalle aiheutuvan. Oikeuskansleri totesi, että oikeuskirjallisuudessa esitetyin tavoin voidaan lähteä - nykyajan kulttuurinen arvomaailmakin huomioon ottaen - siitä, että lainkohdassa käytetty ilmaisu "ihmisarvoisen elämän" turva on hyvin perustein tulkittavissa tarkoittavan jotain enemmän kuin pelkästään biologiselle olemassaololle välttämättömien edellytysten turvaamista.
Oikeuskansleri piti perusteltuna, että vammaispalvelulakia ja sen uudistamistarvetta arvioidaan perustuslain 19 §:n 1 momentin edellä selostetun laajemman tulkintavaihtoehdon valossa.
Henkilökohtaisen avun määrä
Henkilökohtaisesta avusta päätettäessä ja myönnettävää tuntimäärää mitoitettaessa on otettava huomioon palvelusuunnitelmassa määritelty yksilöllinen avuntarve sekä vaikeavammaisen henkilön elämäntilanne kokonaisuudessaan.
Vaikeavammaisella henkilöllä on oikeus saada harrastuksiin, yhteiskunnalliseen osallistumiseen tai sosiaalisen vuorovaikutuksen ylläpitämiseen enemmänkin kuin säännöksen tarkoittama 30 tuntia kuukaudessa, mikäli vaikeavammaisen henkilön välttämätön avuntarve sitä edellyttää.
Kuukausittainen tuntimäärä voi olla myös pääsäännön mukaista määrää pienempi, jos se riittää turvaamaan vaikeavammaisen henkilön välttämättömän avun tarpeen. Vaikeavammaisen henkilön on tällöin hakemuksessaan esitetyssä laajuudessa perusteltava, mihin tarkoitukseen hän henkilökohtaista apua hakee ja miksi avun tarve on välttämätöntä.
Kunnalla ei ole velvollisuutta siirtää käyttämättömiä tunteja ei seuraavalle tai seuraaville kuukausille käytettäväksi. Kunta voi kuitenkin hyväksyä tällaisen menettelyn.
Vaikeavammaisuuden määrittely
Henkilökohtaista apua järjestettäessä vaikeavammaisena pidetään henkilöä, joka tarvitsee pitkäaikaisen tai etenevän vamman tai sairauden johdosta välttämättä ja toistuvasti toisen henkilön apua suoriutuakseen säännöksen 1 momentin mukaisista toiminnoista eikä avuntarve johdu pääasiassa ikääntymiseen liittyvistä sairauksista ja toimintarajoitteista.
Välttämättömästä ja toistuvasta toisen henkilön avun tarpeesta on kyse silloin, kun avun tarve on
- sekä määrällisesti runsasta ja se on jatkuvaluonteista tai
- määrällisesti vähäisempää mutta toistuvaa.
Määritelmästä seuraa se, että mikäli henkilö ei tarvitse toistuvasti toisen henkilön apua tai tarve apuun voidaan hoitaa tosiasiassa jollain muulla tavoin, esimerkiksi apuvälinein, ei henkilöä tällöin ole pidettävä henkilökohtaisen avun suhteen vaikeavammaisena henkilönä.
Säännös edellyttää, että henkilöllä on pitkäaikainen tai etenevä vamma tai sairaus. Pitkäaikaisuutta määriteltäessä ei merkitystä ole yksin sillä, kuinka kauan sairaudesta tai vammasta johtuen palvelujen tarve mahdollisesti jatkuu. Pysyvällä sairaudella tai vammalla tarkoitetaan sellaista sairautta tai vammaa, joka ei ole luonteeltaan ohimenevä kuten esimerkiksi jalan murtuminen.
Tarve henkilökohtaiseen apuun voi olla lyhytaikainen esimerkiksi sen johdosta, että tiedossa on sairauden eteneminen, joka johtaa tietyn määräajan jälkeen laitoshoitoon. Tästä huolimatta sairautta on pidettävä säännöksen tarkoittamassa mielessä pitkäaikaisena.
Etenevästä vammasta tai sairaudesta on kysymys esimerkiksi MS-taudin ja eräiden lihassairauksien osalta. Sairauksille voi olla ominaista toimintakyvyn voimakas vaihtelu ja siitä aiheutuva vaihteleva ja toistuva henkilökohtaisen avun tarve. Avun tarpeen runsaus voi vaihdella sairauden kulusta ja tilasta johtuen.
Henkilökohtaisen avun järjestämisen ulkopuolelle ei ole suljettu vamman tai sairauden laadun, diagnoosin tai iän perusteella mitään ryhmää. Oikeutta henkilökohtaiseen apuun ei siis ole sidottu tiettyyn ikään vaan toimintavajavuuden objektiivisiin syihin.
Tapauksessa lapsen vanhempi oli hakenut vammaispalvelulain perusteella henkilökohtaista apua 10 tuntia kuukaudessa kehitysvammaisen, vuonna 1968 syntyneen tyttärensä vapaa-ajan avustamiseen.
Voimavarat avun tarpeen määrittelyyn
Henkilökohtaisen avun järjestäminen edellyttää, että vaikeavammaisella henkilöllä on voimavaroja määritellä avun sisältö ja toteutustapa. Vaikeavammaisen henkilön on itse pystyttävä määrittelemään avuntarpeensa sekä myös määrittelemään se, miten ja millä tavoin välttämätön avuntarve voidaan järjestää.
KHO on antanut lukuisia ratkaisuja, joissa on arvioitu henkilön voimavaroja määritellä avun sisältö ja toteutustapa. Vain yksi ratkaisu on asiakkaan kannalta kielteinen, kaikki muut ovat myönteisiä.
- Korkein hallinto-oikeus on tulkinnut uudistettua vammaispalvelulakia lainsäätäjän tarkoittamalla tavalla siten, että henkilön voimavaraedellytystä ei tule asettaa liian korkealle.
- Runsaskaan hoivan, hoidon ja valvonnan tarve jokapäiväisissä asioissa ei merkitse sitä, että henkilöllä ei olisi voimavaroja määritellä avun sisältöä ja toteutustapaa.
- Henkilön jatkuva ohjauksen tarve kaikissa päivittäisissä toimissa ei ollut este henkilökohtaisen avun myöntämiselle.
- Sellainen henkilö, jolla on ymmärrykseen liittyvä vamma kuten esimerkiksi kehitysvamma tai aivovamma, tarvitsee usein avustajan apua juuri erilaisten tilanteiden ohjailussa eikä välttämättä asioiden konkreettisessa suorittamisessa. Yhdenvertaisuuden vuoksi heillä pitää olla samanlaisen mahdollisuus saada henkilökohtaista apua kuin muillakin vammaisilla henkilöillä.
- Vaikeudet ilmaista itseään eivät ole este henkilökohtaisen avun myöntämiselle. Mikäli henkilö jollain tavoin esimerkiksi avustettuna tai erilaisten kommunikaation apuvälineiden avulla kykenee ilmaisemaan itseään, sen on katsottu riittävän täyttämään laissa asetetun voimavaraedellytyksen.
- Vaikka aloitteen tekeminen, vaihtoehtojen antaminen ja toiminnan ylläpitäminen on pääasiassa ohjaajan vastuulla ja kommunikaatio on pääasiassa elehdintää, ilmeitä ja toimimista, henkilöllä on katsottu olevan voimavaroja.
- Runsas muiden palveluiden tarve tai asuminen ympärivuorokautista hoitoa, ohjausta ja valvontaa tarjoavassa asumisyksikössä ei tarkoita voimavarojen puutetta. Muilla esimerkiksi asumispalveluilla tai omaishoidon tuella voidaan tyydyttää perushoidon ja hoivan tarve. Henkilökohtaisella avulla tuetaan osallisuutta ja sosiaalista vuorovaikutusta.
- Haastava käytös ei ole este henkilökohtaisen avun myöntämiselle. Henkilökohtaisen avun tarve saattaa olla erityisen suuri silloin, kun esiintyy haastavaa käytöstä.
- Lapsella on katsottu olevan lain edellyttämiä voimavaroja määritellä avun sisältö ja toteutustapa. Laissa ei ole asetettu ikärajaa henkilökohtaisen avun myöntämisen edellytykseksi.
Lapsen iällä on merkitystä arvioitaessa oikeutta saada henkilökohtaista apua. Myös vammaiselle lapselle on annettava mahdollisuus itsenäistyä ikätovereidensa tavoin. Normaalisuusperiaatteen mukaan henkilökohtaista apua on myönnettävä silloin, kun lapsi ei vamman tai sairauden aiheuttaman toimintarajoitteen vuoksi kykene ilman apua tekemään asioita, joita vastaavan ikäiset lapset yleensä tekevät.
- Ainoa asiakkaalle kielteinen ratkaisu (KHO 12.8.2011/2121) eroaa muista ratkaisuista siinä, että kielteisen päätöksen saanut vaikeasti kehitysvammainen henkilö kykenee ilmaisemaan lähinnä tunnetilojaan jo meneillään olevassa tilanteessa.
Hän ilmaisee ilmein ja elein, miten paljon hän nauttii eri tilaisuuksiin osallistumisesta tai osoittaa käytöksellään, mikäli toimet ovat hänen tahtonsa vastaisia. Hän esimerkiksi ilmaisee riemun tunnetta silloin, kun näkee taksin saapuvan pihaan. Hän ei kuitenkaan pysty ottamaan kantaa avuntarpeeseensa. Monessa muussakin ratkaisussa vammaisen henkilön ilmaisu on niukkaa, mutta henkilön on ratkaisuissa katsottu pystyvän ainakin konkreettisissa tutuissa asioissa ilmaisemaan mielipiteensä.
Itsemääräämisoikeus edellyttää aina henkilöltä edellytyksiä ja omaehtoista kykyä hallita itseään sekä kykyä itsenäisiin päätöksiin ja tekoihin. Itsemääräämisoikeus edellyttää myös sitä, että henkilön tahdonmuodostukseen eivät vaikuta muut henkilöt. Vaikeavammaisen henkilön pitää pystyä muodostamaan oma mielipiteensä sekä hänen on myös ymmärrettävä asian kannalta merkitykselliset ratkaisut.
Viranomaisen velvollisuutena on avustaa ja auttaa vaikeavammaista henkilöä ilmaisemaan oma käsityksensä palvelutarpeestaan ja sen toteuttamistavoista.
Henkilön omaa tahtoa voidaan myös joutua tulkitsemaan esimerkiksi henkilön aistivamman johdosta. Asiakaslain 9 §:ssä on säädetty niistä tilanteista, joissa asiakkaan omaa tahtoa joudutaan henkilön sairauden, henkisen toimintakyvyn vajavuuden tai muun vastaavan syyn vuoksi selvittämään.
Kyseessä on 31-vuotias vaikeasti kehitysvammainen henkilö, jolla on epilepsia ja vaikea puhevamma. Puhevamman vuoksi henkilölle on myönnetty kuljetuspalvelut ja tulkkipalvelu vammaispalvelulain (nykyisin tulkkauspalvelulaki) nojalla sekä sopeutumisvalmennuksena viittomien kotiopetusta. Hän on käynyt päivätoiminnassa neljänä päivänä viikossa. Hänellä on aiemmin myönnetty lyhytaikaista vaikeavammaisten avustajapalvelua 15 tuntia.
Kyseessä on 1980 syntynyt lievästi kehitysvammainen henkilö. Hänellä on diabetes, skolioosi ja paniikkihäiriö, johon on terapiahoito sekä lääkitys. Lisäksi hänen oireisiinsa kuuluu myös Aspergerin oireyhtymään viittaavia piirteitä, mutta diagnoosia ei ole. Hän asuu vanhempiensa kanssa ja on käynyt työtoiminnassa mediapajassa kahtena päivänä viikossa. Hänelle on tarvittaessa järjestetty mahdollisuus tehdä töitä omissa oloissaan sekä levätä. Henkilö on hakenut henkilökohtaista apua voidakseen jatkossakin osallistua mediapajan toimintaan.
Kyseessä on 1973 syntynyt keskiasteisesti kehitysvammainen mies. Hän asuu asumisyksikössä, käy päivätoiminnassa, johon kulkee linja-autolla ja kesäisin polkupyörällä. Päivätoimintaan on toisinaan varmistettava henkilön saapuminen määränpäähän. Henkilö on hakenut henkilökohtaista apua harrastuksiinsa, joita ovat musiikki, uinti, pyöräily, keilailu ja luontokerho.
Kyseessä on vuonna 1997 syntynyt alaikäinen lapsi, jolla on lapsuusiän autismi, dysfasia ja ADHD. Henkilö tarvitsee toisen henkilön tukea harrastuksissa ja vapaa-ajan toimintoihin osallistumisessa. Hän harrastaa aktiivisesti partiota, suunnistusta, uintia ja laskettelua.
Tavoitteeksi palvelusuunnitelmassa on asetettu, että henkilö saisi elää normaalia pojan arkielämää harrastuksineen ja vapaa-ajan ohjelmineen. Toisena tavoitteena on irtautuminen vanhemmista pikkuhiljaa. Henkilön palvelusuunnitelman mukaan hän tarvitsee tukea päivittäin kommunikoinnissa, oman toiminnan ohjauksessa, asioiden muistuttamisessa sekä keskittymisessä tekeillä olevaan asiaan.
Lue päätöstiivistelmä: KHO 12.8.2011/2121 / Lue alkuperäinen päätös: KHO 12.8.2011/2121
Ainoa asiakkaalle kielteinen ratkaisu eroaa muista ratkaisuista siinä, että kielteisen päätöksen saanut vaikeasti kehitysvammainen henkilö kykenee ilmaisemaan lähinnä tunnetilojaan jo meneillään olevassa tilanteessa. Monessa muussakin ratkaisussa vammaisen henkilön ilmaisu on niukkaa, mutta henkilön on ratkaisuissa katsottu pystyvän ainakin konkreettisissa tutuissa asioissa ilmaisemaan mielipiteensä.
Kyseessä on vaikeasti kehitysvammainen nuori henkilö, jolla on lapsuusiän autismi, dysfasia ja ADHD. Henkilö asuu palvelukodissa kehitysvammahuollon autetussa palveluasumisessa ja käy päivätoiminnassa viitenä päivänä viikossa 2,5 tuntia kerrallaan yhdessä muiden asukkaiden kanssa talon omissa tiloissa. Henkilökohtaista apua on haettu harrastus- ja virkistystoimintaan. Henkilön kommunikointi tapahtuu pääosin ilmein ja elein ja jopa sanoiksi miellettävin äänin. Hän käyttää kommunikointiin myös pictoja ja kommunikaattoria.
Kyseessä 1974 syntynyt henkilö, jolla on vaikea älyllinen kehitysvamma, kehon hahmotuksen vaikeutta sekä dyspraktisia ongelmia. Henkilö asuu ympärivuorokautista hoitoa, ohjausta ja valvontaa tarjoavassa asumisyksikössä ja ja käy päivätoiminnassa neljänä päivänä viikossa. Kuljetuspalveluissa on tuttutaksi- ja yksinkulkuoikeus. Henkilöä on ohjattava kaikissa päivittäisissä toimissa.
Henkilö on hakenut apua liikkumiseen ja asiointiin asumisyksikön ulkopuolella sekä osallistuakseen harrastuksiinsa (keilaus, kuntosalilla käynti, kävely, urheilutapahtumat, ooppera, baletti ja konsertit).
Henkilöllä oli diagnosoitu spastinen cp-vammaoireyhtymä, keskivaikea älyllinen kehitysvammaisuus, epilepsia, molempien silmien heikkonäköisyys, määrittämätön niveltulehdus ja määrittämätön luukato. Henkilö liikkui lisävarustelulla manuaalipyörätuolilla pääasiassa toisen henkilön auttamana. Henkilöllä oli lisäksi käytössään erityyppistä kuvakommunikointimateriaalia. Henkilöllä oli edunvalvojana hänen isänsä ja hän asui autetussa asuntolassa.
Tapauksessa lapsen vanhemmat hakivat tyttärelleen vammaispalvelulain ja kehitysvammalain nojalla henkilökohtaista apua ratsastus-, uinti- ja ystäväkahvilakäynteihin, kylässä käymiseen, ulkoiluun sekä muuhun asioimiseen 36–52 tuntia kuukaudessa.
Henkilökohtaisen avun korvaukset
Henkilökohtainen apu järjestetään korvaamalla vaikeavammaiselle henkilölle henkilökohtaisen avustajan palkkaamisesta aiheutuvat kustannukset työnantajan maksettaviksi kuuluvine lakisääteisine maksuineen ja korvauksineen. Korvauksen piiriin kuuluvat myös muut kohtuulliset avustajasta aiheutuvat välttämättömät kulut.
Henkilökohtaiselle avustajalle ei ole erikseen määritelty mitään ammatillista pätevyyttä. Kunnan korvauksen suuruutta määriteltäessä ei avustajan pätevyys siten voi olla kunnan maksaman korvauksen määrää korottava tekijä.
Jos vaikeavammaisen henkilön avustajalta kuitenkin edellytetään avustettavan vammasta tai sairaudesta johtuvaa ja avustamisessa huomioon otettavaa erityistä osaamista, joka on saatavissa vain tietyn ammatillisen pätevyyden avulla, voi tämä merkitä sitä, että tällainen erityisosaaminen tulee ottaa yksilöllistä korvausta määrättäessä huomioon korottavana tekijänä.
Kunnan korvausta yksilöllisesti määrättäessä on otettava huomioon vammaisen henkilön sairaudesta tai vammaisuudesta johtuva avuntarpeen määrä ja sen luonne sekä tämän jälkeen arvioitava se, pystyykö vammainen henkilö tosiasiassa kunnan määrittelemän korvauksen avulla palkkaamaan itselleen henkilökohtaisen avustajan.
Kunnan on siten mitoitettava korvauksen suuruus tarvittaessa yksilöllisesti sellaiselle tasolle, että vammainen henkilö voi tosiasiallisesti palkata avustajan itselleen. Kunta ei voi siten määritellä korvausta sellaiselle tasolle, joka estää tai kaventaa subjektiivisen oikeuden toteutumisen. Varsinaisen palkan lisäksi kunnan on korvattava työnantajalle kuuluvat lakisääteiset maksut ja korvaukset.
KKO 82 II 96
Tapauksessa korkein oikeus katsoi, ettei kunnallista työehtosopimusta ole pidettävä sellaisena työehtosopimuksena, jota työsopimuslain 17 §:n 1 momentin yleissitovuussäännöksen nojalla olisi sovellettava yksityiseen työnantajaan ja työnantajan ja työntekijän väliseen työsuhteeseen.
Helsingin HAO 18.1.2000 00/0053/6
Hallinto-oikeus katsoi, että työaikalain 2 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan työaikalakia ei sovelleta työhön, jota työntekijä tekee kotonaan ja 6 kohdan mukaan työaikalakia ei sovelleta työnantajan perheenjäsenen työhön. Mainitut säännökset huomioon ottaen työaikalakia ei sovelleta kotona työtä tekeviin vaikeavammaisen henkilön perheenjäseniin. Näin ollen jaostolla ei ollut lakiin perustuvaa velvollisuutta maksaa vaikeavammaisen henkilön kotona tehdystä työstä tai perheenjäsenen tekemästä työstä sunnuntaityökorvausta.
Kunnan korvausvelvollisuutta ja vammaisen henkilön työnantajan korvausvelvollisuutta arvioitaessa on kiinnitettävä huomiota myös valittavaan työaikalakiin. Tällainen arvio on tehtävä vammaisen henkilön ja hänen työntekijänsä (avustajansa) kesken sovitun työsopimuksen ehtojen perusteella.
Työsopimuksen perusteella on arvioitavissa, minkälaista työtä työsopimus pääasiallisesti koskee. Arvioitavaksi tulee myös se, missä työtä pääasiallisesti tehdään. Sovellettavasta työaikalaista riippuen työnantajan pakolliset, lakisääteiset kustannukset määräytyvät jossain määrin erilailla. Työaikalakeja ei sovelleta tilanteissa, jos avustajana toimii vaikeavammaisen henkilön kanssa samassa taloudessa asuva lähiomainen.
Helsingin HAO 12.10.2001 01/0769/6
Tapauksessa alaikäiselle lapselle haettiin koulujen lomien ajaksi henkilökohtaista avustajaa siltä ajalta, kun lapsen huoltaja osallistui työnsä kannalta välttämättömään täydennyskoulutukseen. Sosiaalilautakunta hylkäsi hakemuksen, koska kysymys oli lapsen hoidon järjestelyistä ja lapsen äiti sai erilaisia tukia, kuten erityishoitotukea, Elvaa ja omaishoidon tukea yhteensä noin 4 000 mk/kuukaudessa. Lisäksi lapselle järjestettiin koulun lomien ajalla erilaisia leirejä.
Sosiaalilautakunta katsoi, että lapsen äidillä oli mahdollisuus palkata lapselleen henkilökohtainen avustaja ensisijaisilla tuilla. Hallinto-oikeus kumosi sosiaalilautakunnan päätöksen ja totesi, että lapselle sosiaalihuoltolain perusteella myönnetty omaishoidon tuki on tosin vammaispalvelulakiin nähden ensisijainen, mutta omaishoitajalle maksettavaa tukea ei, samoin kuin ei Kansaneläkelaitoksen maksamaa hoitotukeakaan, ole tarkoitettu vammaispalvelulaissa tarkoitetun henkilökohtaisen avustajan palkkaamiseen.
Mikäli henkilökohtaista avustajaa haetaan eri tarkoituksiin kuin mihin ensisijaiset korvaukset on tarkoitettu, ei näiden ensisijaisten tukitoimien tai palvelujen saamisella voida perustella hakemuksen hylkäämistä tai esimerkiksi määriteltävän tuntimäärän alentamista. Yleensä näitä ensisijaisia taloudellisia tukitoimia ei voida myöskään käyttää henkilökohtaisen avustajan palkkaamiseen.
KHO 29.11.2000 T 3139
Tapauksessa vaikeavammainen henkilö oli vammautunut armeijan sotaharjoituksissa. Vaikeavammaiselle henkilölle maksettiin Valtionkonttorin päätöksellä korvausta n 13.000 mk/kuukaudessa. Korvaus koostui elinkorosta ja haittalisästä sekä täydennyskorosta ja vaaterahasta.
Vaikeavammainen henkilö haki vammaispalvelulain mukaan henkilökohtaisen avustajan palkkaamisesta aiheutuvien kustannusten korvaamista vaikeavammaisen henkilön yrityksessä työskentelyä varten.
Korkein hallinto-oikeus katsoi, että Valtionkonttorin sotilasvammalain nojalla maksama avuttomuus- ja haittalisä ei ollut tarkoitettu työstä ja opiskelusta aiheutuviin kustannuksiin, eikä myöskään ammatin harjoittamiseen käytetyn avustajan palkkaamiseen.
Henkilökohtaista avustajaa oli anottu pääasiassa omassa yrityksessä työskentelyä varten. Näillä perusteella hakijalle voitiin vammaispalvelulain nojalla maksaa henkilökohtaisen avustajan palkkaamisesta aiheutuvia kustannuksia.
Työnantajamalli
Henkilökohtaiseen avustajajärjestelmään kuuluu olennaisena osana työnantajan työnjohto-oikeuden käyttäminen. Tätä työnjohto-oikeutta ei henkilökohtaisessa avustajajärjestelmässä voida siirtää kunnan hoidettavaksi. Jos vaikeavammainen henkilö ei pysty toimimaan työnantajana, henkilökohtainen apu tulee järjestää joko palvelusetelin, ostopalvelun tai kunnan oman toiminnan turvin.
Vaikea tulkintaongelma syntyy silloin, kun vaikeavammainen henkilö sinänsä pystyisi toimimaan työnantajana, mutta ei sitä halua. Tällaisessa tilanteessa kunnan on arvioitava objektiivisella tavalla ensinnäkin sitä, pystyykö vaikeavammainen henkilö toimimaan työnantajana ja mitkä ovat vaikeavammaisen henkilön perusteet siihen, että hän ei halua toimia henkilökohtaista apua järjestettäessä työnantajana.
Vammaispalvelulain mukaan järjestämistapaa valittaessa ja siitä päätettäessä on huomioitava paitsi henkilön oma mielipide ja toivomus myös vammaisen henkilön elämäntilanne kokonaisuudessaan. Vammaisen henkilön elämäntilanteessa voi olla sellaisia erityisiä syitä, jotka estävät työnantajana toimimisen. Tällöin kunnan on valittava joku muu vaikeavammaisen henkilön tarpeet ja toivomukset huomioiva järjestämistapa.
Kunnan on varmistettava se, että henkilökohtaista apua voidaan tosiasiassa käyttää. Kunnan päätöksenteko ei saa rajoittaa tai estää vammaiselle henkilölle kuuluvan subjektiivisen oikeuden käyttämistä.
Kunnan on pyrittävä auttamaan ja ohjaamaan vammaista henkilöä työnantajavelvoitteiden käyttämisessä ja tarvittaessa hoidettava osa työnantajavelvoitteista itse palvelusetelin avulla tai ostopalvelusopimuksin tai hoitamalla osan tehtävistä tosiasiassa itse. Mikäli vaikeavammainen ei halua toimia edes kunnan antaman ohjauksen ja avun turvin työnantajana, tulisi kunnan tarjota muita järjestämistapoja.
Omainen avustajana
Vammaispalvelulain mukaan henkilökohtaisena avustajana ei voi toimia vaikeavammaisen henkilön omainen tai muu läheinen henkilö, ellei sitä erityisen painavasta syystä ole pidettävä vaikeavammaisen henkilön edun mukaisena.
Omaisten tai läheisten antamaan hoitoon tulee sovellettavaksi siten lähinnä omaishoidon tuki. Mikäli vaikeavammaisen henkilön omainen tai läheinen on työsuhteessa vammaiseen henkilöön, ei hän voi hoitaa samaa tehtävää omaishoitosopimuksen perusteella.
Mikäli omaishoidon tukea koskevaa sopimusta ei kuitenkaan haluta tehdä, kunnan on järjestettävä henkilökohtainen apu muulla tavoin. Jos henkilökohtaisen avun järjestämisen edellytykset eivät muutoinkaan täyty, on arvioitava tuleeko kotona selviytymisen mahdollistamiseksi järjestää palveluasumista.
Säännös kuitenkin mahdollistaa omaisen ja vaikeavammaisen henkilön välisen työsuhteen hyväksymisen esimerkiksi tilanteissa, joissa on kysymys äkillisestä avun tarpeesta silloin, kun vakituinen avustaja sairastuu tai hänen työsuhteensa päättyy.
Erityisen painavana syynä palkata omainen tai muu läheinen henkilö avustajaksi on pidettävä sellaista tilannetta, kun perheen ulkopuolisen avustajan löytäminen osoittautuu vaikeaksi tai mahdottomaksi. Vammaan tai sairauteen liittyvät erityiset syyt voivat johtaa myös siihen, että vaikeavammaisen henkilön edun mukaista on, jos omainen tai muu läheinen henkilö toimii avustajana. Tällaisia tilanteita voi syntyä toimintakykyyn voimakkaasti vaikuttavissa vammoissa tai sairauksissa.
Henkilökohtaisen avun järjestämisessä tulee asiakkaan itsemääräämisoikeutta kunnioittaa ottamalla huomioon hänen toivomuksensa ja mielipiteensä siitä, millä tavoin järjestettynä henkilökohtainen apu parhaiten edistää hänen itsenäistä elämäänsä ja osallistumistaan sekä vastaa hänen yksilölliseen avuntarpeeseensa ja elämäntilanteeseensa.
Viranhaltija oli hylännyt vaikeavammaisen henkilön hakemuksen vammaispalvelulain mukaiseen henkilökohtaiseen apuun. Päätöksen mukaan omaishoitajana toimivan puolison antamaa apua voitiin pitää riittävänä vaikeavammaisen henkilön kaikissa välttämättömissä päivittäisissä toiminnoissa sekä myös kodin ulkopuolella harrastuksissa, yhteiskunnallisessa osallistumisessa ja sosiaalisen vuorovaikutuksen ylläpitämisessä.
Henkilökohtainen avustaja on vaikeavammaiselle henkilölle itsenäisen ja omista valinnoista lähtevän toiminnan mahdollistaja. Omaishoitoon sen sijaan sisältyy selkeä hoivan ja hoidon elementti, joka ei kuulu avustajajärjestelmään. Omaishoitajan velvollisuutena ei ole avustaa hoidettavaa henkilöä tämän harrastuksissa, yhteiskunnallisessa osallistumisessa tai sosiaalisen vuorovaikutuksen ylläpitämisessä.
Viranhaltija oli myöntänyt vaikeavammaiselle henkilölle apua henkilökohtaisen avustajan palkkaamiseen 30 tunniksi viikossa, mutta hylännyt hakemuksen siltä osin kun siinä oli vaadittu, että vaikeavammaisen henkilön aviopuoliso voisi toimia henkilökohtaisena avustajana tästä myönnetystä 30 tunnista 10 tuntia viikossa.
Vaikeavammainen henkilö katsoi valituksessaan, että hänen aviopuolisonsa voisi toimia henkilökohtaisena avustajana lähinnä aamu-, ilta- ja viikonloppuapuna sekä kesälomilla mökillä. Ulkopuolisen avustajan löytäminen oli tapauksessa vaikeata, jossa avuntarve oli jatkuvaa ja päivittäistä, mutta suurelta osin lyhytkestoista ja pisteittäistä ja jakautui epätasaisesti pitkin päivää. Avuntarve oli erilaista eri päivinä riippuen vaikeavammaisen henkilön vammasta ja sairaudesta aiheutuvista toimintarajoitteista.
Helsingin HAO 28.4.2010 nro 10/0485/6
Viranhaltija myönsi vaikeavammaiselle henkilölle korvausta henkilökohtaisen avustajan palkkakustannuksiin 17 viikkotunnilta, mutta kielsi kaupungin ohjeiden mukaisesti vaikeavammaisen henkilön tyttären toimimisen avustajana. Jaosto katsoi, ettei omainen voi toimia avustajana ja ulkopuolisia avustajia oli myös saatavilla.
Vaikeavammainen henkilö katsoi, että kaupunki oli lainvastaisesti puuttunut hänen ja tyttärensä voimassa olleeseen työsopimukseen, rajoittamalla hänen ja tyttärensä sopimusvapautta. Vaikeavammainen henkilö viittasi myös luottamuksensuojaperiaatteeseen ja totesi, että kun kaupunki oli hyväksynyt kuuden vuoden ajan tyttären hänen avustajakseen, ei se voinut yksipuolisesti muuttaa käytäntöään.
Vammaispalvelulain 8 d §:n rajaus siitä, että omainen ei voi toimia avustajana, ei estä jatkamasta voimassa olevia työsuhteita, joissa omainen tai muu läheinen henkilö on toiminut vaikeavammaisen henkilön avustajana. Edellytyksenä on, että mainittu järjestely on päätöksentekohetkellä vaikeavammaisen henkilön edun mukaista.
Hallinto-oikeus kumosi viranhaltijan ja jaoston päätökset. Hallinto-oikeus totesi, lakiuudistuksen tarkoituksena ei ollut lopettaa automaattisesti henkilökohtaisten avustajien työsuhteita. Hallinto-oikeus kiinnitti ratkaisussaan huomiota lisäksi työsuhteen pituuteen ja vakiintuneisuuteen sekä vaikeavammaisen henkilön omiin toivomuksiin ja mielipiteisiin henkilökohtaisen avun järjestämistavasta.
Lue päätöstiivistelmä: Helsingin HAO 26.3.2010 nro 10/0336/6
Viranhaltija oli päättänyt korvata vaikeavammaiselle henkilön henkilökohtaisen avustajan palkan 18 tunnilta viikossa siten, että avustajan tulee olla perheen ulkopuolinen henkilö. Vaikeavammainen henkilö haki oikaisua päätökseen siltä osin, kuin hänen avopuolisotaan oli evätty toimiminen hänen henkilökohtaisena avustajanaan päätöksessä mainittuna aikana.
KHO 1990 A 117
Korkein hallinto-oikeus katsoi, että henkilökohtaisena avustajana saattoi toimia myös vammaisen henkilön puoliso. Sosiaalilautakunta oli katsonut hylätessään hakemuksen, että henkilökohtaisen avustajan avulla pyritään lisäämään vammaisen omatoimisuutta ja itsenäistä selviytymistä sekä vähentämään vammaisen riippuvuutta perheestään, jolloin avustajapalvelutoiminnalla on tarkoitus myös antaa hoitavalle perheenjäsenelle mahdollisuus irrottautua avustajan roolista. Aviopuolisoiden toimiminen työnantajan ja työntekijän rooleissa ei ollut sosiaalilautakunnan mielestä ollut tuettava vaihtoehto.
KHO 5.2.1993 T 373
Kysymys oli siitä voiko vammaisen henkilön avustajana toimia samassa taloudessa asuva äiti. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että äidin ja pojan välillä oli syntynyt työsuhde.
Henkilökohtainen apu työhön
Korvaus työssä tarvittavaan henkilökohtaiseen apuun voidaan myöntää silloin, kun henkilökohtainen avustaja mahdollistaa tai helpottaa vammaisen henkilön työntekoa. Säännöksen tarkoittaman työn ei tarvitse turvata henkilön toimeentuloa kokonaisuudessaan, vaan se voi olla myös osa-aikaista työtä.
Säännöksen tarkoittamalla työllä tarkoitetaan työsuhteeseen perustuvan toiminnan lisäksi myös yritystoimintaa. Sillä, saako henkilö pääasiallisen elatuksensa tekemästään työstä tai yritystoiminnasta, ei sinänsä ole merkitystä säännöksen soveltamisessa. Oleellista on, että työtä tai yritystoimintaa tehdään säännöllisesti tai toistuvasti tietyin aikavälein.
Säännöksen tarkoittamana työnä ei ole kuitenkaan pidettävä esimerkiksi järjestötoimintaa, joissa henkilö saa tuloja kokouspalkkioiden muodossa. Tällöin kysymys on yhteiskunnallisesta osallistumisesta.
Henkilökohtaisen avun tarkoituksena ei ole se, että henkilökohtaisella avulla suoritetaan vaikeavammaisen henkilön puolesta työtehtäviä tai opintoon liittyviä tehtäviä. Kysymys on aina sellaisen henkilökohtaisen avun järjestämisestä, jolla mahdollistetaan vaikeavammaisen henkilön itsenäinen ja omaehtoinen suoriutuminen kotona tai kodin ulkopuolella säännöksen tarkoittamissa toimissa.
Vaikeavammaiselle henkilölle henkilökohtainen avustaja voi olla edellytys työelämään osallistumiselle. Kun henkilökohtaista avustajaa haetaan työssä avustamiseen, ei avustaja tee työtä vaikeavammaisen henkilön puolesta, vaan avustaa vaikeavammaista henkilöä, jotta hän selviytyisi kykyjensä ja taitojensa puolesta työtehtävistä
Henkilökohtainen apu ulkomailla
Harrastustoiminnalla käsitetään myös tavanomaiset lomamatkat ulko‑ ja kotimaassa. Vaikeavammaisella henkilöllä on oikeus saada virkistysluonteiseen lomamatkaan henkilökohtainen avustaja. Asiassa ei ole merkitystä sillä, onko lomamatka tarpeellinen tai tarkoituksenmukainen vaikeavammaiselle henkilölle.
Jos vaikeavammainen henkilö tarvitsee ulkomaille suuntautuvalla lomamatkallaan välttämättä henkilökohtaista apua, ei säännöksen tarkoittama kuukausittainen tuntimäärä välttämättä riitä kattamaan kaikissa tilanteissa tarvittavaa välttämätöntä avun tarvetta.
Tapauksessa vaikeavammainen henkilö oli hakenut ulkomaille suuntautuvalle matkalle henkilökohtaisen avustajan kustannuksia korvattavaksi. Kyseessä oli järjestömatka, jossa vaikeavammainen henkilö oli ilmoittanut tarvitsevansa henkilökohtaisen avustajan mukaansa avustamaan erilaisissa käytännön asioissa.
KHO 1990 A 116
Vaikeavammainen hakija oli hakenut sosiaalilautakunnalta korvausta kustannuksista, jotka hänelle aiheutuvat henkilökohtaisen avustajan palkkaamisesta kaksi viikkoa kestävälle ulkomaan matkalle Playa de Inglesiin. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että vammaisen henkilön hakema taloudellinen tukitoimi oli sellainen, joka tarkoittaa vammaiselle henkilölle henkilökohtaisen avustajan palkkaamisesta virkistysluontoiselle ulkomaanmatkalle aiheutuneiden kustannusten korvaamista.
Hämeen LO 5.12.1991 T 1319/3
Tapauksesta haettiin korvausta avustajan kustannuksiin Kyprokselle tehtävälle lomamatkalla. Hakemus hylättiin, koska lautakunnan vahvistamien yleisohjeiden mukaan avustajasta aiheutuneisiin kustannuksiin lomamatkalle myönnetään avustusta korkeintaan joka toinen vuosi. Lääninoikeus kumosi sosiaalilautakunnan päätöksen katsoen, ettei sosiaalilautakunta voinut hylätä hakemusta mainitsemillaan perusteilla.
Kunnan määrittelemällä yleisohjeella ei voida yksinomaan rajoittaa korvauksen myöntämistä siten, että oikeus korvaukseen syntyisi vasta tietyn ajanjakson jälkeen edellisestä matkasta. Viranhaltijan on ratkaistava asia aina yksilöllisin perustein ja arvioitava, onko kyseessä tavanomaiseen elämään kuuluvasta loma- tai muusta matkasta.
Henkilökohtaisen avun suhde palveluasumiseen ja omaishoidon tukeen
Henkilökohtainen apu ja vammaispalvelulain tarkoittama palveluasuminen muistuttavat toisiaan siltä osin, kun kysymys on kotona selviytymisestä. Palveluasumista voidaan järjestää edelleenkin henkilökohtaisen avustajan avulla.
Henkilökohtaisen avun osalta avustaminen kotona päivittäisissä toiminnoissa on tältä osin ainakin osittain päällekkäinen palveluasumisen kanssa. Vaikeavammaisella henkilöllä on siten mahdollisuus, mikäli henkilökohtaisen avun järjestämisedellytykset eivät täyty, hakea palveluasumista. Esimerkiksi vaikeavammaisten pienten lasten ja kehitysvammaisten henkilöiden osalta vammaispalvelulain säännökset antavat tällaiseen tulkintaan mahdollisuuden.
Mikäli vaikeavammaisella lapsella tai kehitysvammaisella henkilöllä ei ole voimavaroja määritellä avun sisältöä ja toteutustapaa, ei henkilökohtainen apu tule vammaispalvelulain 8 c §:n 2 momentin mukaan tilanteessa ollenkaan sovellettavaksi. Tällaisissa tilanteissa on kuitenkin mahdollista kotona selviytymisen mahdollistamiseksi hakea palveluasumista.
Samanlainen tilanne on silloin, kun vaikeavammaisen henkilön omaista ei hyväksytä henkilökohtaiseksi avustajaksi. Tällöin asiassa on järjestettävä henkilökohtainen apu muulla tavoin tai tarvittaessa palveluasuminen kotona asumisen mahdollistamiseksi.
Omaishoidon tuki painottuu pääasiassa hoivaan ja huolenpitoon. Jos kysymys on vaikeavammaisen henkilön kotona tarvitsemasta välttämättömästä avusta, voi tällaisissakin tilanteissa tulla sovellettavaksi palveluasumista koskevat säännökset.
Vammaisen henkilön omaisella ei ole velvollisuutta allekirjoittaa omaishoidon tukea koskevaa sopimusta. Silloin palveluasumista ei voida järjestää omaishoidon tuen avulla. Jos palveluasumisen edellytykset täyttyvät, on palveluasumisen sisältö järjestettävä muulla tavoin esimerkiksi kotihoidon tai muiden sosiaalihuoltoon kuuluvien palvelujen avulla, kuten esimerkiksi henkilökohtaisen avun turvin.
Lähde:
Tapio Räty, johtava lakimies
Helsingin kaupunki
Räty, Tapio: Vammaispalvelut. Vammaispalvelujen soveltamiskäytäntö. Kynnys ry. 2010.
Vammaispalvelujen käsikirjan lakiryhmä 2012